【胡虹】公益性、普惠性、均等化，让群众逝有所安——南京江北新区基本殡葬服务体系建设路径 发布时间：2023-08-25 来源：南京市江北新区民政局
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各位网友们：
大家好！
殡葬工作是一项事关群众切身利益和经济社会可持续发展的重要民生事业，强化基本殡葬服务供给，推进基本殡葬服务均等化是殡葬事业发展的应有之义。
自1956年开始实施殡葬改革以来，国家推进殡葬服务均等化的脚步从未停止。2000年起，民政部等国家部门发布多个关于促进殡葬事业发展的文件，强调要保证每个人都能享有公益性质的基本殡葬服务，让殡葬改革能够惠及广大人民群众；十八大以来，推进殡葬工作的中长期目标任务是，到2035年，殡葬服务体系、殡葬制度体系、殡葬治理体系、殡葬文化体系配套建立、协调发展，在保障人人享有基本殡葬服务基础上，更好地满足人民群众逝有所安的需求，文明节俭、节地生态、移风易俗新风尚逐步形成；2021年，我国《“十四五”公共服务规划》也要求加强公益性殡葬服务设施建设，加快补齐基本公共服务的软硬件短板弱项，更明确了以标准化推进基本公共服务均等化的路径。
江北新区作为国家级新区，以“争当表率、争做示范、走在前列”为根本宗旨，在新的发展起点上，坚持“创新发展、区域联动、整体推进”工作思路，不断促进殡葬服务的均等化进程，着力打造人人享有、人人可及的基本殡葬服务体系，以保障好居民逝有所安的需求。经过4年的努力，江北新区推进基本殡葬服务均等化的探索取得了一定的成绩，基本实现了新区新时代殡葬工作的目标任务，希望能够对同类区域进一步深化殡葬改革，完善殡葬服务供给，提供参考。
殡葬服务在广义上被视为人们为处理死者遗体、悼念死者和抚慰丧属，所提供的各种社会服务的总称。基本殡葬服务则应当强调由政府承担保障供给数量和质量的主要责任，引导好市场主体和公益性社会机构补充供给。具体而言，包括基本殡仪和安葬服务、殡葬救助性政策和服务，以及为保障公众合理享有殡葬服务权利的相关措施，如殡葬基础设施规划建设、殡葬服务标准规范、文明殡葬氛围营造等。
政府作为基本殡葬服务主要的供给者，就是要通过有效的殡葬救助制度和惠民殡葬政策向人民群众提供普惠性、均等化的殡葬服务，其最重要的特性是确保每一位公众在殡葬服务上的公平可及性，以此来保障公众的基本殡葬需求，使公众能够在人生终点时，获得大致均等的殡葬服务。
近年来，江北新区立足于辖区殡葬服务需求和供给的实际情况，积极探索基本殡葬服务供给的发展路径，以公益性殡葬设施的软硬件建设为基础，通过普惠性民生政策兜底保障，引入标准化理念来提升殡葬服务质量，积极营造文明绿色的殡葬氛围，持续推进基本殡葬服务均等化进程。
一、殡葬资源供给上实现公益性设施和基础性服务的统一
殡葬设施是提供基本殡葬服务的基础，只有多管齐下，从治理、规划、建设、管理方面综合施力，才能有效提升安葬服务的质量和水平。
过去，江北新区殡葬资源还比较缺乏，骨灰安放设施供给量相对有限。新区范围内仅有5座公益性公墓，其中3座面临搬迁，2座接近饱和，与群众需求相比，江北新区基本殡葬服务供给严重不足、质量不高，殡葬行业管理存在薄弱环节；此外，新区的路边山头存在着较多散坟，有的影响了农林业发展，有的在新区一些公路两侧，影响观感。
2019年起，新区把殡葬设施建设融入新区整体规划建设，研究梳理殡葬领域存在的突出问题，扎实开展专项治理，拆除了67座破坏生态环境、违法违规私建的住宅式墓地以及803座硬质化大墓，集约土地8000多平方米，将散坟遍野的荒地改造成环境优美的群众家门口公园。
为了补足殡葬基础设施的短板，江北新区将殡葬设施建设纳入中远期规划，明确了迁建部分公墓、新建公益性骨灰堂的计划，提出要完善殡葬公共服务体系，满足不同层次居民需求，建成与南京“国际性人文绿都”相适宜的现代殡葬设施基本业态。
2019年，江北新区投入近3亿元，新建3座、改扩建1座公益性骨灰堂，包括永和堂、仁爱追思堂、龙隐园和三教寺骨灰堂，建筑面积合计有25445平方米，规划了约9万个骨灰格位，免费为辖区居民提供服务，实现了全区7个街道公益性骨灰安放设施全覆盖，突出骨灰安放服务的公益性，为居民提供了经营性公墓以外的实惠选择。2021年至今，新区又先后购买了两批骨灰格位，骨灰安放供给量大幅提升，目前，4座骨灰堂共建设了近7万个格位，已使用了约十分之一，后期还继续规划建设近2万个格位，预计可满足未来十年的骨灰安放需求，彻底摆脱了过去骨灰“无处安放”的窘境。
在骨灰堂建成后，殡葬工作人员到全国各地学习骨灰堂运营管理的先进做法，结合新区的实际情况，出台了3项骨灰堂管理政策，讲明了各个骨灰堂的服务覆盖范围，永和堂负责大厂、顶山、泰山和沿江4个街道户籍逝者的骨灰安置，仁爱追思堂、龙隐园和三教寺骨灰堂分别负责葛塘、盘城、长芦街道户籍逝者的骨灰安置；也提示居民骨灰堂业务办理要求和申请材料，营造了规范的管理服务环境，夯实新区殡葬领域持续发展的软硬件基础。
二、殡葬制度支持上实现普惠性保障和特惠性救助的统一
2021年起，江北新区重点研制了几项民生政策，从管理面提升效率，从服务面强化保障。一方面，基于本地区骨灰流向管理的薄弱环节出台文件，补足骨灰追踪链条，强化对私埋乱葬问题的监管，节约土地资源，尽可能地让群众办事“少跑路”。另一方面，扎实贯彻惠民政策，给低保对象、三无人员等没有交过社保的群体予以基本丧葬补助，确保包括困难群众在内，人人享有殡葬政策补贴；对惠民殡葬申请审批流程进行优化，简化材料，统一标准；为群众“图省事”，将惠民补贴申请流程从线下转为线上，居民可以通过我的南京自主申领。自文件发布后，惠民殡葬补贴已经惠及500余人次，发放补贴近100万元。
以节约资源、保护环境为导向，新区结合区域内每年新增死亡人数和迁坟情况，制定出台了节地生态安葬奖补实施办法，对新增死亡人员和迁坟采取生态方式安葬的给予一次性奖励，引导居民采取可持续的生态安葬方式，为营造绿色生态的殡葬氛围提供了政策支持。
三、殡葬服务水平上实现标准化服务和规范化管理的统一
新区下大功夫提升殡葬服务水平，引进了上市公司福寿园的专业团队对骨灰堂进行管理，除基础的骨灰安放、迁出、寄存业务外，还提供举办逝者追思仪式、祈福、鲜花换纸钱等新区特色服务，所有业务都可以通过热线电话提前预约，现场还为居民提供热水、老花镜、轮椅、等贴心服务。摆脱传统骨灰堂阴暗、致郁的刻板形象，新区的几座骨灰堂营干净安谧的环境，让家属能够在宁静想和的氛围中追忆故去的亲人。
为了让骨灰堂管理服务提质增效，更好地保障和改善民生，2021年起，新区创新尝试，全市第一个探索“标准化+殡葬”的深度融合路径，以标准化赋能殡葬服务，开展了公益性骨灰堂管理服务标准化试点建设，搭建起以服务通用基础标准、服务提供标准和服务保障标准为核心，覆盖骨灰堂业务各环节的标准体系。
通过建立标准，骨灰堂面向居民的服务流程得到优化，申请材料不再冗余；还新增加了安放证补办等业务，避免了安放证丢失时可能出现的矛盾；新建了档案室等设施和配套制度，对逝者档案的查阅做出要求，更加强化了档案和信息管理的安全，配合电子信息管理系统的使用，让居民对数据安全更加放心；建设了新区居民呼声最高的停车场和室外焚烧区域，便利祭扫高峰期交通通行，满足了居民通过传统祭扫方式寄托哀思的情感需要。
对比新区在标准化建设前后的骨灰堂服务满意度调研情况，整体满意度从91.05%提升至95.66%，居民的办事体验在开展标准化建设后获得了显著提升。
通过标准化赋能行业发展，不仅体现在新区殡葬服务品质的自我成长上，更体现在区域性标杆打造上。由江北新区卫生健康和民政局负责起草的南京市地方标准《公益性纪念堂管理与服务规范》，于2022年底正式发布实施。融合新区经验，兼顾全市水平，弥补了全市在骨灰堂领域暂无标准的空白，为构建具有南京特色的现代殡葬服务体系添砖加瓦。
四、殡葬文化建设上实现情感需求和理念转型的统一
构建均等化的基本殡葬服务体系与营造文明节俭、移风易俗的新风尚相辅相成，新区创新方式，深入群众，主动引导传统的殡葬观念向文明绿色的方向转变。
在7个街道便民服务中心的大厅宣传架上，都可以看到一个展示新区殡葬情况的小册子。打开来既可以了解到一些文明绿色的殡葬活动理念与方式，比如网上云祭扫、节地生态安葬等，也可以看到区域内各个殡葬设施的基本堂情况和业务办理方式，还可以找到新区惠民殡葬政策的申请流程和咨询电话。对居民来说，随手可得的小册子能够让他们及时获得所需信息，也会在潜移默化中影响他们原本的观念。
新区还积极发挥公益性殡葬设施的文化功能和教育功能，将辖区公益性公墓和骨灰堂打造为精神文明建设阵地。开放烈士墓、烈士墙和烈士纪念厅开展红色教育，在重点节日通过广场活动宣扬殡葬新风尚。
2023年起，结合辖区内居民的实际需要，在祭扫高峰期，各个街道选取了部分小区作为试点建设临时焚烧点，为出行不便的老人、远离家乡的游子等提供临时祭扫场所，既满足了居民就近祭扫的需求，也让祭扫行为更加安全。
五、殡葬工作方向上实现群众需求与工作实际的统一
调查研究是谋事之基、成事之道，是倾听群众心事、了解群众需求、解决群众问题的实招。2021年以来，新区通过多次调查研究，挖掘群众需求，不断调整推进基本殡葬服务均等化的工作侧重点。
公益性骨灰堂建成运行一段时间后，新区先后开展了两次群众满意度调查。在第一次调查中，一些接受过骨灰堂服务居民提出了“希望骨灰堂配套设施和便民服务可以有所改善”的需求，新区结合工作实际，提前规划，逐步为各个骨灰堂建设停车场、室外焚烧池等配套公共设施，新增医药箱、折叠轮椅等便民服务用品，以期提升基本殡葬服务的品质，从而提高群众办事体验。这一点通过2023年初的调查中可以体现，群众满意度的绝对值提升了4.61个百分点。
2022年下半年，新区深入社区调研，了解居民对各类殡葬服务的需求重点，比如在安葬需求上，对墓地安葬的需求更多；在观念上，对绿色生态安葬方式的接受度仍有不足，但是对使用绿色殡葬用品的接受度较高，对网络祭扫等新型的祭扫方式了解不够等。为新区下一步的工作重点打开了思路。
简而言之，江北新区自组建以来，就牢牢把住新时代殡葬工作的发展目标，高位谋划，精准施策，构建新区特色的基本殡葬服务体系，突出公益性、普惠性特点，深入调查研究、挖掘群众需求，加大新区殡葬服务供给量，从设施建设、行业管理、服务优化、氛围营造、观念引导等方面着手，逐步满足群众对于殡葬服务的多元化需求。
江北新区近年来在推进基本殡葬服务均等化进程上花了大力气、下了真功夫，通过公益性基础设施的建设改善了原先殡葬资源缺乏的困境，通过普惠性民生政策的出台保障了各类群体享受殡葬服务的权利，骨灰堂标准化建设让殡葬服务品质获得了显著提升，调查研究让殡葬工作的方向落在实处、落在群众需求上。
未来，新区也会继续延续基本殡葬服务体系构建的思路，重点结合殡葬领域涉及群众切身利益、为群众广泛关注的问题，通过接受度较高的方式，持续推进基本殡葬服务均等化进程，真切确保每一位公众在殡葬服务上的公平可及性，保障好新区居民的基本殡葬需求，着力提升新区居民的获得感和幸福感。
网友提问环节：
问题1:节地生态安葬是一种什么样的形式，江北新区是怎么去推行的？
节地就是节约土地的安葬方式，比如骨灰堂安葬这种立体安葬形式，相比传统的墓葬是节约了大量的土地资源。
而生态安葬则在节约土地的基础上更加强调生态友好。现在有一些树葬、花葬、草坪葬等葬法，可以避免传统墓穴的大量水泥装修影响生态环境。
江北新区首先是补足过去殡葬资源不足的短板，在2019年高标准建设了3座骨灰堂，可以容纳未来十年的骨灰安放需求，大大节约了土地。
关于生态安葬，据我们调研了解，目前江北新区居民对树葬等生态安葬方式的接受度还不高，我们主要是政策先行，通过《节地生态安葬奖补办法》，给愿意采取生态葬方式的居民补贴，最高能有3000元，告诉了居民有更多样的安葬方式选择。未来我们也会强化生态安葬园区的建设，给居民更多选择空间。
问题2:江北新区为什么会通过标准化来推动基本殡葬服务体系构建？
2021年发布的《十四五公共服务规划》，明确了以标准化来推进基本公共服务的路径，那么殡葬服务作为公共服务的重要一环，也应当运用好标准化这一工具，来实现服务水平的提升。
江北新区的骨灰堂建设标准高、规模大，在刚开始投入运营的时候，就通过多方考量，选择引入上市公司福寿园的团队进行管理和服务，居民对骨灰堂提供的服务也是比较认可的。标准化建设结合江北新区特色，固化了现有的优秀管理制度和服务流程，将骨灰堂各项业务形成标准，本质上是让居民所接受的服务品质获得保证。我们希望居民在接受服务时的特殊情感需求能够被充分满足，让居民能在祥和安谧的氛围中追忆亲人，不被打扰。
